沙龙实录?|?彭程:PPP模式在片区开发中的应用

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楼主 2021-03-16 09:02:03
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今天我讲的题目是PPP模式在片区开发中的应用。主要包括片区开发的内涵、发展、模式和运作方法等几个方面。

一、片区开发的概念和内涵

广义上讲,所有城镇规划区域内的区域性规划建设,都可视为一种片区开发,包括:旧城改造、荒地利用或农地用途转变、产业园区的开发等等。

但近年来狭义的片区开发,基本是在政府主导下,具有鲜明产业导向和整体功能定位,整合了特定区域内的城市规划、产业发展、房地产开发、公用设施建设运营、公共事务治理,以及相应的投融资活动。

片区项目开发有着丰富的内涵:

首先,是片区发展战略和规划,涉及到不同的类型和层级,包括区域和城市规划、土地利用、市政建设规划等等,并且要结合不同产业,制定有针对性的产业规划。

其次,是土地利用,包括土地的收储、土地的一级开发、三旧改造以及国有土地使用权出让、划拨、租赁。

第三,是建设,这是社会资本方关心的主要内容之一。包括区域内各组团、子项目的建设,区域内外配套市政基础设施的建设。

第四,是产业发展,这也是社会资本方关心的主要内容之一。包括区域产业政策、招商引资、并形成产业集聚效应。

第五,是投融资,它在整个建设和产业发展过程中非常重要。投融资有不同形式的股权融资、债务融资、项目融资、资产证券化等多种手段。

最后是区域的管理和运营,包括社会与公共事务治理、公用事业与社会事业运营与监管、财政税收的使用等方面。

在上面提到的每个部分,都存在政府与社会资本合作的问题。一个片区开发项目里,有许多利益主体和各种矛盾需要去调和、平衡,最终反映为各类成本与收益关系,需要通过制度与协议体系来分配各方的权利义务、风险责任。特别是PPP模式以利益分享和风险分担为特征,风险分配的不均衡会导致社会资本方总体风险增加,并最终导致成本增加,降低项目的成功率。

所以说,片区开发项目是一个复杂的社会系统工程,参与主体众多、涉及领域广泛,具有长期性、复杂性、强政策性、利益主体和目标多元化等特点。
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二、片区开发类项目的发展历程

第一阶段,90年代初至20世纪初。我国开始建立社会主义市场经济体制,这个阶段政府财政实力很弱,而且法律体系不规范,政府把土地卖给企业,所有的事情也交给了企业,土地一级开发和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成,企业获得的权限很大。这十年,是市场主导的十年。

第二个阶段是2002年到2012年。2002年我国确立了土地招拍挂制度,一二级开发从此分立,各地的投融资平台也开始大力发展,市场化的企业退出了一级开发这个领域。政府从主导城市开发角度出台了很多的政策制度,土地一级开发工作也逐渐规范。这十年定义为政府主导的十年。

2012年至今,开始了政企合作的时代。2014年开始国家也在大力的推广PPP模式,政府开始把城市发展中的一些区域和领域交给社会资本一起来合作。这边有一组来自财政部PPP综合信息平台公布的数据,截至2016年上年年,全国纳入信息平台的片区开发PPP项目达450个,涉及总投资额约8090亿元。PPP模式在片区开发项目中得到了广泛的应用。
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三、片区开发的几种模式

包括投资+施工导向、房地产导向、财务投资导向、工业+新城导向、服务业+新城导向这五种。

事实上模式本身是难以复制的,现在看起来成功的模式其实当初都是逐步探索出来。政府的区域发展总体规划、片区开发企业原有的主营业务决定了具体区域的开发模式。
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第一类,投资+施工导向模式。以投资开发片区带动施工业务的发展,几乎囊括了一级开发的所有内容(例如土地整理、保障房、基础设施等),但社会资本方并不参与后期产业导入、城市营销环节。这样的模式下,城市价值并不仅仅依赖该种社会资本进入的影响力,实质上需要社会资本兼备相当强的资金实力和施工经验,以满足地方对于该片区快速成熟的需求。

第二类,房地产导向模式,也可以称之为房地产一二级联动模式。包括一级开发+配套项目+房地产的综合联动开发。往往该区域位于大城市辐射范围之内,因为区域本身并不具备工业、服务业等导入人口因素,因此要靠一些能吸引人气的项目,比如主题公园、游乐场、会议中心之类,基于大城市功能配套的定位,从而提升区域价值。当区域价值达到一定的程度,再以房地产等项目回收投资。

第三类,财务投资导向模式。该模式比较特殊,开发企业以股权投资形式(夹层投资形式)与政府合资共同开发一区域,社会资本仅仅扮演一个“钱袋子”的角色,利用其本身的融资能力撬动贷款,获得保底收益和部分增值收益。但由于并不参与到实际开发管理工作中,仅提供一些支持性的城市营销工作,社会资本利益兑现看重政府的履约能力和片区实际开发情况。
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第四类,工业+新城导向模式。这是典型的产业新城模式,包括一个片区内从前到后的规划设计、基础建设、配套建设、招商引资、城市运营等全链条的服务工作。模式本身需要引入大量的产业,对开发企业的招商能力要求很高,同时,社会资本方收益来源也是区域内的土地出让和税收,所以在前期开发周期内,有可能需要靠房地产提供现金流支撑。
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第五类,服务业+新城导向模式。这类模式与前一类产业新城模式有相似性,本质上都是产业+新城模式。主要是国内一些科技园、软件园的项目,开发企业为了做二级开发,所以帮助当地政府从一级开发做起。开发企业做的基础配套项目更符合IT企业的设施需求,同时开发房地产、以及自持一部分物业获得收益。经营方式也较多样,有些还能提供人力资源管理、初创孵化、风投等功能。
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四、 片区开发项目不同于单体项目的几个特点

第一点,项目类型复杂程度不同。单体开发类项目通常是指未完成某一单一功能而建设的项目,例如供排水厂、道路、房建、公园等等。而目前在财政部PPP项目库里,片区开发项目类别下五花八门,棚改、产业园、景区、新城、一级开发、土地整理、打包的基础设施、滩涂围垦等等,形式多样。

第二点,项目包括的产品和服务不同。单体项目相对单一,这个不展开说了。完整的片区开发PPP项目往往从全链条考虑,包含规划设计、建设、运营、招商、服务等,这就对项目中社会资本方提出了很高的综合实力要求,而国内能全链条操作此类项目的社会资本很少,以联合体形式参与的情况比较常见。但面对联合体参与各方的管控,对政府方提出了更高的要求,且提高了谈判难度,最终降低了落地可能性。

第三点,项目资金需求,开发运营周期不同。一个片区开发项目涉及的领域较大,对项目总体的资金需求量少则几十,多则上百亿。同时,由于开发建设周期长,一些体量大的片区开发项目,前期投入期可能长达十年,同单体项目项目,对社会资本资金运作、商业模式、开发节奏提出了更高的要求。在财务角度上讲,片区开发项目更重视能看到的项目现金流以及看不到的投资资金链,而非所谓的回报率。

第四点,政府的角色不同。在典型的市政基础设施PPP项目领域,基本上都是政府主导、社会资本投资建设及运营,本质上社会资本是来帮政府打工的。但片区开发项目中,更强调政府与社会资本的“伙伴关系”,政府从规划、民生等角度考虑一个项目该不该落地、什么时候落地、项目规模多大能满足社会需求,但社会资本也要考虑项目自身的财务规划,且负担了一部分为政府纠偏一些传统开发思维的指导作用,要促进政府角色的转变。

业内常说PPP不是一场婚礼而是一段婚姻,那么片区开发PPP就不是简单的是两个人的婚姻,而是两个家族的命运了。

第五点,项目的多样性决定了多方主体、多个部门的共同合作。先说社会资本这边,即使是拥有全链条的综合实力,作为总包方,面对项目中如此多的产品和服务内容,选择合作方也要精挑细选,经受得住政府的考核。政府这边,在整个项目周期内,规划、发改、国土、财政,还有各个行业主管部门都将投入其中。所以片区开发项目在前期论证时,一定要建立项目协调机制,才能促成项目真正落地。反过来单体项目相对简单一点。

第六点,项目回报机制设计不同。单体PPP项目的回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助、政府付费这三大类。片区开发项目中,体量较小的片区开发项目,可以捆绑一些经营性项目实现项目运营属性、以及建立部分现金流流入,但还是要依赖财政资金的支持。体量较大的片区开发项目若是仅仅依赖财政资金,恐难以满足PPP项目财政承受能力论证的要求。大部分情况下,碰到这种情况会通过让社会资本分享一部分该区域内的增值收益,以实现投资回报。已经有不少案例中已经建立起以此为基础的收益回报机制,业内可以借鉴学习。

第七点,社会资本的投资难度及风险不同。单体PPP项目,社会资本需要面对的社会主体和投资行业有限,对社会资本的跨行业整合能力要求不高。社会资本与政府方的项目边界是非常清晰的,且在一定期限内保持稳定。通过市场调研及项目分析,社会资本可将项目的风险控制在较低的水平上。

片区项目,社会资本需面对各种各样的社会主体及投资行业,对社会资本的跨行业整合能力要求很高。项目边界复杂且动态,在政府方无法给予兜底承诺的基础上,社会资本要保证投资收益,风险较大。

五、PPP应用于片区开发项目的模式推荐


1、采用PPP模式运作的项目,应符合国家相关政策、法规的要求。片区开发类项目,也应满足相应的要求,按照项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等分阶段实施。
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2、既然片区开发类项目在项目的(类型、内容、运作、协同性、回报机制、风险难度)与单体类项目有明显的区别,如果将片区开发类项目照搬单体类项目运作,在前期论证时,单一的项目实施方案、投融资测算并不能完全厘清项目的各项边界,前期论证不充分将加大后期实施中的落地难度,“摸着石头过河”将严重影响项目的实施进度,甚至导致项目失败。

因此片区开发PPP项目应结合自身的项目情况,对城市定位、建设项目、土地储备出让、资源收益、片区产业、时序设计、政府财务状况及结算意向等方面进行专题研究,并综合成统一的片区开发投融资规划,该规划应于项目实施方案阶段前完成。
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